“承诺轻罚+群众公议+法治预审”：柔性执法与社会共治的新路径

　　一、总体介绍

　　(一)案由：黄某芳未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营活动案

　　(二)基本案情

　　2024年10月29日，合肥市交通运输综合行政执法支队执法人员在合肥市金寨路立基大厦门口开展执法检查时，发现当事人黄某芳驾驶皖ADXXX15小型轿车违规从事网约车经营活动。经查询，皖ADXXX15小型轿车已取得《网络预约出租汽车运输证》，当事驾驶员黄某芳未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。当事人黄某芳在六个月内因同一违法行为被第二次立案调查，且该违法事项属于承诺轻罚清单。执法人员向当事人宣传了承诺轻罚的相关政策，当事人自愿签署了《承诺书》，承诺不再违规从事网约车经营活动。根据《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款第(三)项的规定，同时参照《安徽省交通运输高频承诺轻罚事项清单》和《安徽省交通运输行政处罚裁量权参照执行标准》，拟作出罚款贰佰元、警告的行政处罚决定。2024年12月25日，支队就该行政处罚案件举行了群众公议活动。群众公议员认真听取该案件的汇报并查阅卷宗后，对法律适用、自由裁量和承诺轻罚的适用予以认可。2025年1月2日，行政机关下达《行政处罚决定书》，当事人于当天依法履行了法律义务，黄某芳在签署《承诺书》后积极学习并于当月取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。

　　(三)案涉法律规范

　　义务条款：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》

　　从事网约车服务的驾驶员，应当符合以下条件：(一)取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶

　　经历;

　　无交通肇事犯罪、危险驾驶犯罪记录，无吸毒记录，

　　无饮酒后驾驶记录，最近连续3个记分周期内没有记满12分记录;(三)无暴力犯罪记录;

　　(四)城市人民政府规定的其他条件。

　　第十五条　服务所在地设区的市级出租汽车行政主管部门依驾驶员或者网约车平台公司申请，按第十四条规定的条件核查并按规定考核后，为符合条件且考核合格的驾驶员，发放《网络预约出租汽车驾驶员证》。

　　责任条款：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第三十四条第一款第(三)项：违反本规定，擅自从事或者变相从事网约车经营活动，有下列行为之一的，由县级以上出租汽车行政主管部门责令改正，予以警告，并按照以下规定分别予以罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任：(三)未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》的，对当事人处以200元以上2000元以下罚款。

　　二、主要做法

　　(一)践行“承诺轻罚”制度

　　2022年安徽省交通运输厅、安徽省司法厅积极落实省委省政府“一改两为五做到”部署要求，针对交通运输领域高频违法事项推行承诺轻罚制度，积极落实行政处罚法处罚与教育相结合的要求，对属于高频承诺轻罚事项清单内的违法行为，除自由裁量权应当给予最高档次处罚的外，通过签署《承诺书》并改正违法行为，按照自由裁量权参照执行标准最低档进行处罚，但六个月内再次因同一违法行为被处罚的将提档处罚。本案就是此制度在交通行政执法中的具体体现，黄某芳于2024年10月已经因未取得《网络预约出租汽车驾驶员证》，擅自从事网约车经营接受过行政处罚，但出于侥幸心理依然未成功办理证件，致使再次因该项违法行为被查处。再次被查处时，依据“承诺轻罚”制度程序要求执法人员向当事人宣贯后，其对此项制度积极配合，自愿书写《承诺书》接受对其守法经营的教育，行政机关按照“承诺轻罚”制度规定对其作出警告并罚款贰佰元的处罚决定。当事人本次签署《承诺书》后积极学习参加考试，并于当月成功取得《网络预约出租汽车驾驶员证》。

　　落实群众公议制度

　　本案中行政处罚决定作出前，合肥支队按照《合肥市行政处罚案件群众公议办法》邀请当事人参加群众公议会，当事人因个人原因无法参会。群众公议会上，公议员对案件的事实、证据、程序，法律适用等进行“全面体检”，行政机关充分收集并采纳群众公议员意见后，对黄某芳作出处罚决定，使得行政执法更加公正、公开、透明。

　　(三)执行法制预审制度

　　为保证执法的合法与规范性，合肥支队自2022年开始印发并实施《执法案件调查阶段法制预审暂行制度》，充分调动各大队的法制(办)员力量，在普通程序案件调查阶段对主体认定是否准确、程序是否合法、法律法规适用是否准确、自由裁量建议是否适当等进行法制预审，筑牢案件办理的第一道防线，降低执法风险，避免不必要的复议和诉讼，节省行政资源和当事人的时间和精力。

　　三、取得成效：

　　(一)践行“承诺轻罚”制度，促进守法经营，体现执法为民。

　　首先，“承诺轻罚”制度在本案中充分体现了安徽交通部门创新执法方式的决心。改变“执法就是罚款”的传统观念和简单化处理方式，把严格执法与包容审慎监管的有机结合，在维护法律尊严和执法力度的同时，融入了柔性执法的理念，体现了执法的温度，使交通运输执法更加人性化，提升了执法的社会认可度。

　　同时，还体现了促进守法经营，优化营商环境的指导思想。通过让当事人签署《承诺书》并要求其改正违法行为，引导市场主体树立法律意识、责任意识和诚信意识，促使广大从业主体更加自觉地遵守交通运输法律法规，教育其合法守信经营，从源头上预防和减少违法行为的发生，有利于建立良好的交通运输市场秩序，推动行业健康可持续发展。

　　最后，该项制度还体现法治为民。作为入选“全省十大法治为民办实事”的制度，“承诺轻罚”制度是践行法治为民理念的具体体现，顺应了市场经济发展的新形势和人民群众的新期待，让交通运输从业人员切实感受到执法的公平公正和人文关怀，拉近了执法部门与行政相对人的距离，增强了人民群众对交通运输执法工作的理解和支持，促进了社会和谐稳定。

　　(二)落实群众公议制度，规范行政执法行为，提升执法人员素质，增强政府部门公信力。

　　首先，群众公议制度有效地规范了行政执法行为。2010年开始，合肥市实施群众公议制度。公议案件主要涉及交通、公安、城管、文旅、卫健委等部门，群众公议员对案件的异议率不断下降，群众公议员更加充分地理解行政执法的前因后果。用群众公议的方式倒逼行政执法工作不断规范，群众公议案件满意率持续走高，充分发挥了规范行政执法行为的功能。

　　其次，群众公议制度客观上可以提升执法人员素质。群众公议活动让执法人员面临 “考试” 压力，促使他们在执法阶段更加注重证据收集、严格执法程序、审慎适用处罚，从执法阶段更加细致规范，客观上接受综合素质测试，进而提升执法人员的能力和素质，也改善执法形象，推动全系统办案人员进一步规范、严谨执法。

　　最后，群众公议制度明显地增强了政府部门公信力。该制度把问题、道理和结果都摆在明处，给群众一个明白，让公众参与行政处罚权运作过程，打破以往行政处罚案件处理的封闭运行模式，使行政执法更加公正、公开、透明，有效增强了政府部门的公信力。

　　(三)扎实执行法制预审制度，降低执法风险，过滤执法瑕疵，促进法治政府建设。

　　合肥支队所属各大队法制员提前通过法制预审对执法案件进行风险判断，对案件调查进行全过程审查，及时发现并纠正可能存在的侵犯当事人合法权益的行为，如取证不规范、超期扣押或保存等，切实保护当事人的各项权利。过滤执法风险，如证据瑕疵、法律适用争议等，促使执法人员及时补充证据、纠正错误，为案件办理提质增效打牢基础。

　　法制预审制度也是法治政府建设的重要组成部分，体现了合肥支队对法治原则的尊重和践行。有助于提升政府的公信力和形象，增强公众对政府执法的信任和认可，推动全社会形成尊法守法的良好氛围。

　　综上，合肥支队把案件办理落实到“承诺轻罚”“群众公议”“法制预审”三项制度上来，用制度限制权力，规范流程，真正把好政策落到实地，把指导从业人员合法经营，行业持续健康发展作为工作目标，真正实现为人民服务。